Insuficiencias formales del proyecto UPM

Vista panorámica de un fragmento del Río Negro.

La primera presentación formal del proyecto de nueva planta de celulosa de UPM sobre el Río Negro evidencia omisiones legales y errores conceptuales que impiden una evaluación adecuada de sus impactos ambientales y sociales.

Observatorio del agua en Uruguay

El 27 de febrero último, fue Puesta de Manifiesto por la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama) la Viabilidad Ambiental de Localización (VAL) del proyecto “Planta de Celulosa Paso de los Toros” presentado por Cuecar S.A. que es una firma perteneciente al grupo trasnacional de origen finlandés UPM.

La Puesta de Manifiesto es una etapa del proceso de evaluación ambiental oficial que consiste en poner el proyecto a consideración del público durante 20 días hábiles para presentar los comentarios que pueda merecer. La VAL analiza la ubicación geográfica de la planta y, si es aceptada, le sigue la solicitud de Autorización Ambiental Previa (AAP), para lo cual la empresa debe presentar el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto. La AAP es requerida para la construcción de la planta y, por último, la Autorización Ambiental de Operación (AAO) habilita a iniciar la producción.

La solicitud de la VAL es la primera presentación formal del proyecto de UPM que instalaría una tercera planta de celulosa en el país, ya que hasta ahora sólo se conocían las informaciones brindadas por integrantes del gobierno. Los arquitectos Pablo Ligrone y Astrid Sánchez presentaron el 26 de marzo último, en el marco de la Puesta de Manifiesto, sus observaciones técnicas a la propuesta de UPM.

El arquitecto Pablo Ligrone, doctorado en Ordenamiento Territorial y Urbanismo en la Universidad La Sorbonne, en Francia, es Profesor Grado 5 y Director de la Maestría de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la Facultad de Arquitectura de la UdelaR. Como funcionario del MVOTMA, Ligrone fue Director de Políticas y Planes Territoriales hasta 2009 e intervino en la elaboración, entre otras normas, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley 18.308) del 18 de junio de 2008.

La arquitecta Astrid Sánchez Rossel se ha especializado en Intervención en el Patrimonio Arquitectónico por la Universidad de la República, en Uruguay, y en Evaluación Ambiental Estratégica por la Universidad Politécnica de Madrid, en España. Siendo funcionaria del MVOTMA, Sánchez se desempeña como Técnica de la Unidad de Planificación de la Dinama, anteriormente de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot), desde su creación en 1991 hasta el presente.

Carencias legales y conceptuales

Recategorización del suelo propuesta por UPM desconoce el procedimiento de la Ley de Ordenamiento Territorial.

En el comienzo del comentario a la VAL de UPM, Ligrone y Sánchez constatan que la presentación “no tiene estudios enfocados desde el Ordenamiento Territorial” y señalan que, antes de firmar el Contrato ROU-UPM, incluso debió hacerse una Evaluación Ambiental Estratégica de todas las consecuencias del proyecto, “para luego optar por la oportunidad o no de dicho emprendimiento y de su localización”.

Los técnicos afirman que, por la escala del complejo celulósico propuesto abarcando al menos cinco departamentos del país, la propuesta debe estar enmarcada en un Instrumento de ordenamiento territorial del tipo “Estrategia Regional“.

Según el Artículo 47 de la Ley 18.308: “Los instrumentos de ordenamiento territorial establecerán una regulación ambientalmente sustentable, asumiendo como objetivo prioritario la conservación del ambiente, comprendiendo los recursos naturales y la biodiversidad, adoptando soluciones que garanticen la sostenibilidad”. Y agrega que “El procedimiento ambiental se integrará en la elaboración del correspondiente instrumento (de ordenamiento territorial)”.

Luego de esa primera constatación, el cuestionamiento de Ligrone y Sánchez a la presentación de UPM se centra en el hecho de que la documentación solo incluye la fabricación de celulosa, sin poner a consideración de la Dinama todos los elementos que componen el complejo industrial – tales como el transporte y las fuentes de insumos de la planta -, sin los cuales el proyecto no puede existir.

Este problema conceptual, consistente en analizar por separado partes sustanciales de un mismo proyecto, existe hoy en casi todos los procesos de evaluación ambiental de la Dinama. De esta manera, se minimizan los impactos de cada componente y se esconde la dimensión real de los impactos de un proyecto, que no son la simple suma de sus partes, sino una combinación con un nuevo valor cualitativo.

Ligrone y Sánchez advierten más adelante otras carencias formales del documento presentado por UPM, tales como el procedimiento previsto para modificar la categoría del suelo rural en la zona y el no haber puesto a consideración de la ciudadanía los estudios de impacto territorial, como prevé la Ley 18.308, ni de la correspondiente Comisión de Cuenca las implicaciones del proyecto, por ejemplo en el caudal del Río Negro, como establece la Ley 18.610 de Política Nacional de Aguas.

A vía de ejemplo, ¿qué consulta se hizo al Comité Deliberante de la Cuenca del Río Negro, creado en octubre de 2016 e integrado por ediles de los departamentos de Cerro Largo, Rivera, Tacuarembó, Durazno, Flores, Río Negro y Soriano? El edil Luis Ciganda, presidente de la Junta de Soriano y del nuevo comité, dijo que “el disparador” para la creación de esta comisión “fue el tema medioambiental” desde que surgieron informes preocupantes sobre la contaminación, pero que también eran temas a tratar el desarrollo del turismo, la cría de peces y la navegabilidad del río.

Comentario presentado a la Dinama

Facsímil del escrito de Ligrone y Sánchez.

Montevideo 26 de marzo de 2018

Asunto: PUESTA DE MANIFIESTO DE VIABILIDAD AMBIENTAL DE LOCALIZACIÓN (VAL)
Proyecto: PLANTA DE CELULOSA PASO DE LOS TOROS
Empresa: Cuecar S.A.

Sr. Director Nacional de Medio Ambiente
Ing. Quim. Alejandro Nario Carvallho
(secretariadinama@mvotma.gub.uy)

De nuestra mayor consideración

Tenemos el agrado de elevar a usted algunas consideraciones con relación a la puesta de manifiesto de la VAL de la denominada “Planta de Celulosa Paso de los Toros” las cuales esperamos sean recibidas como una contribución afirmativa del adecuado Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible para una real protección del Ambiente en el marco del Art. 47 de la Constitución de la República.

CONSIDERACIONES

  1. En cuanto a la presentación del proyecto: del perfil profesional del equipo técnico y de los contenidos, queda a la vista que el trabajo carece del aporte de especialistas en urbanismo, ordenamiento territorial y en gestión del territorio. Además, resulta confuso, que si este emprendimiento se propone ubicar en el departamento de Durazno, en las proximidades del Pueblo Centenario, se lo denomine “Planta de Celulosa Paso de los Toros”.
  2. El documento no tiene estudios enfocados desde el Ordenamiento Territorial, tanto en lo relativo a efectos e impactos sobre la estructura y los procesos territoriales a escala local, zonal como regional y nacional.
  3. Antes de firmar el contrato comprometiendo a los países, debió hacerse una Evaluación Ambiental Estratégica de todas sus consecuencias, para luego optar por la oportunidad o no de dicho emprendimiento y de su localización, que, evidentemente, por la escala del proyecto, debió enmarcarse en un Instrumento de ordenamiento territorial de tipo “Estrategia Regional”, único instrumento previsto en la Ley 18.308 para un emprendimiento que involucra, al menos, cinco departamentos del país.
  4. La planta de Celulosa Paso de los Toros cuya VAL se pone de manifiesto, no constituye la totalidad de lo que implica el proyecto sino solo el procesamiento de celulosa. No se ponen a consideración todos los elementos que componen el sistema y que impactarán al territorio a múltiples escalas y dimensiones. De haberlo hecho, quedaría en evidencia, además, su escala regional-nacional.
  5. Este proyecto de manifiesto no tiene sostenibilidad si no se considera el transporte. Cabe recordar que la sostenibilidad existe solo si se integran todos los aspectos: sociales, económicos y ambientales; por lo tanto, sin considerar el transporte y las fuentes de insumos, con todo lo que estas partes de la cadena de producción y comercialización implican, una planta industrial de celulosa “en solitario” como es presentada, no es viable, no podría funcionar.
  6. Por otra parte, el documento promete el estudio de los demás elementos en otras AAP que se harán por separado. De este modo, jamás se tendrá la dimensión real de los impactos de todo el sistema, se minimiza el impacto de cada uno, se condiciona la realización de ellos a la aprobación primera y se pierde la necesidad de evaluar los costos de oportunidad de toda la propuesta. En todo sistema existen elementos que solo emergen cuando se considera completo.
    “Fuera de la Zona Franca se identifican otros componentes tales como la caminería de acceso, incluyendo un paso a desnivel o intercambiador sobre Ruta 5, y las plantaciones inducidas por esta nueva Planta, que serán incorporados en este estudio. Estas últimas se incorporarán en forma global y no específica, ya que cada una de ellas tendrá su propia AAP.
    Existen otros componentes, tales como la vía férrea para el salida de la celulosa y transporte de insumos químicos, las modificaciones de la terminal portuaria a realizar en el Puerto de Montevideo, y la Línea de Alta Tensión para conexión con la red nacional de energía eléctrica, que no se incluyen en el presente emprendimiento, dado que por su especificidad estarán sujetas a AAP individuales.”
  7. Del Dec. 349/005, Art. 20 literal d, “La localización y descripción del área de ejecución e influencia prevista en el literal “d” del artículo 4° deberá incluir un estudio de localización o selección del sitio donde habrá de ejecutarse el proyecto, comprendiendo el análisis de distintas alternativas si las hubiere”.
    En cuanto al análisis de localización, se podría cuestionar porqué solo se consideró desde los intereses de la empresa, su economía y el acceso a los recursos pero no están las debidas consideraciones de los intereses nacionales y ambientales (aunque se las mencione al pasar).
  8. De 1.3 Ubicación y Accesos. Aquí se afirma que la zona esta categorizada como suelo rural y que estaría en proceso, una modificación de las Directrices Departamentales para categorizar al conjunto como Suburbano.
    Cabe señalar que las Directrices Departamentales no son el instrumento que la ley 18.308 prevé para cambiar la categoría de suelo de rural a suburbano sino que el instrumento indicado es el Programa de Actuación Integrada, único instrumento para la transformación de sectores de suelo de una categoría a otra. Art. 34 de la Ley 18.308 “Únicamente será posible incorporar terrenos a los suelos categoría urbana y categoría suburbana mediante la elaboración y aprobación de un Programa de Actuación Integrada para un perímetro de actuación específicamente delimitado dentro de suelo con el atributo de potencialmente transformable”. Por lo tanto, no se puede autorizar una VAL, ni tramitarla en las condiciones que indica el documento. Esta exigencia el MVOTMA la ha ejercido en numerosos casos insistiendo en que si no hay un instrumento (IOTDS) previo que haya establecido el potencialmente transformable tal cambio de categoría no se puede realizar.
  9. Además en el literal b del Art. 27 de la ley 18.308, se establece que “no podrán otorgarse autorizaciones contrarias a las disposiciones de los instrumentos. Esta determinación alcanza al proceso de Autorización Ambiental Previa que se tramitará solo para proyectos encuadrados en el instrumento de Ordenamiento Territorial aplicable”. Entonces, esta tramitación no debería ocurrir ya que las Directrices Departamentales no lo habilitan. De continuar con este proceso, el MVOTMA estaría actuando en formas diferentes.
  10. De esta afirmación, obviamente la modificación de las Directrices Departamentales de Durazno, deberán hacer un profundo estudio para justificar la implantación de este Mega Emprendimiento con todos los aspectos vinculados a la modificación del modelo territorial y realizar los análisis prospectivos con toda la complejidad que esta consideración requiere y recién así podrá darle el atributo de potencialmente transformable y no de la transformación concreta que deberá hacerse mediante un PAI. No sería de recibo que obviara considerar el tema y que simplemente cambiara la categoría del suelo. De la misma manera, los impactos territoriales en Tacuarembó y los demás departamento, deberán motivar la revisión de sus Directrices Departamentales.
  11. Del análisis de lo que se ha encontrado en la WEB (documento de avance e IAE de diciembre de 2017), no parece haber estudios de la envergadura correspondiente para fundamentar la categoría de suelo en las Directrices Departamentales y el IAE carece de todos los componentes exigidos por el Dec. 221/009. Ambos documentos en sus apenas cinco carillas y media no hacen más que reproducir el contrato ROU-UPM como fundamento a la modificación de las Directrices Departamentales. Esto incumple con la ley 18.308 y el Dec. 221/009.
  12. Ni la VAL ni las Directrices Departamentales han realizado y puesto a consideración de la ciudadanía los estudios de impacto territorial que corresponde. No hubo la participación debida respecto a estos o no hubo estudios.
  13. No es de recibo que el marco legal en referencia a la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible así como las Directrices Departamentales de Durazno, se encuentren dentro de la dimensión “locativo”, haciendo una reducción tendenciosa de la multi dimensionalidad de las mismas.
  14. Cabe preguntarse cómo se aplicó la ley 18.610 de Política Nacional de Aguas. Que estableció el Comité de Cuencas correspondiente.
  15. Según el documento “ROU hará que se establezca un flujo mínimo en el rio Negro, aguas debajo de la Represa Gabriel Terra de acuerdo a los lineamientos fijados por el Poder Ejecutivo y las resultancias del EsIA de la planta, no estando obligada UPM a realizar ninguna compensación por dicho flujo mínimo.” No hay en este documento un análisis que explique cómo se hará para asegurar ese flujo mínimo en escenarios críticos y cuáles serán los impactos. Por otra parte, aún en el escenario de flujo mínimo, no queda claro cuáles son los impactos causados y sobre quienes recae.

Quedando a su entera disposición, lo saludamos cordialmente,

Dr. Arq. Pablo Ligrone
Arq. Astrid Sánchez

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